viernes, 18 de noviembre de 2016
martes, 4 de octubre de 2016
miércoles, 24 de agosto de 2016
lunes, 8 de agosto de 2016
¿LA CIUDAD SE EXPANDE AL ORIENTE?
A
propósito de la construcción de vías en el Oriente y la Conservación de los
Cerros Orientales de Bogotá
Imagen
1. Vista del Barrio Egipto. Al fondo los Cerros Orientales.
Fuente:
Oleo de Gonzalo Ariza, 1945.
Durante el siglo XX, el núcleo
urbano de la ciudad colonial de Bogotá se expandió al occidente, al norte y al
sur. Hoy en día podemos describir el perímetro urbano de la ciudad por medio de
la figura de arco extendido. Exceptuando algunos casos, podemos afirmar que el
perímetro urbano ha crecido ceñido a los cerros. El oriente es la última
barrera que le queda a la metrópolis de Bogotá por vencer. Dadas las
controversias recientes sobre el déficit de suelo urbanizable, y las propuestas
de la segunda administración del alcalde Peñalosa de extraer hectáreas de los
ecosistemas protegidos dentro del área urbana para la realización de grandes
obras, es pertinente reflexionar sobre las posibilidades
de urbanización de los Cerros Orientales y las áreas rurales y ambientales
protegidas de aquel territorio.
Algunos dirían que la posibilidad
que ocurra un proceso de urbanización intensiva, incluso tenue, no es posible, porque
las figuras de protección establecidas en su momento por el Inderena, mediante
el Acuerdo 30 de 1976 o más recientemente la Sentencia 2005-00662 del 5 de
noviembre del 2013 del Consejo de Estado, tienen en el ojo de la opinión
pública a las autoridades ambientales responsables de proteger este ecosistema.
Sin embargo, el ordenamiento territorial es producto de una dialéctica entre
decisiones estatales y procesos sociales, en el cual los segundos siempre
desbordan los cálculos de la planeación.
Al respecto, recordemos que la
expansión de Bogotá en las direcciones que ya señalamos no fue resultado de un
proceso de planeación ordenado. En cada momento particular, diferentes
entidades estatales tomaron la decisión de construir un conjunto de vías e
infraestructuras que favorecieron la ocupación y urbanización de territorios
que no estaban relacionados con la dinámica urbana. En el occidente, resaltamos
la Estación del Ferrocarril de la Sabana y el Aeropuerto de Techo, dos
equipamientos conectados por la Avenida de las Américas. Al norte, la
construcción de la Carretera Central de Norte y la Autopista Norte. Y al sur,
la construcción de la Avenida Caracas, la Escuela de Cadetes General Santander
y la Autopista Sur. Este conjunto de vías e infraestructura posibilitaron la
urbanización formal e informal en la ciudad.
Hoy, estamos ante un proceso algo
más lento, pero similar hacia el oriente. En primer lugar, las vías que
conducen hacia los centros urbanos de la Calera y Choachí han favorecido un
tránsito continuo y regular de personas que viven en aquellos municipios y
trabajan en Bogotá. Por otra parte, la construcción del Corredor Perimetral de
Oriente y el mejoramiento de las vías secundarias ha venido aumentando la
velocidad de desplazamiento, lo que conllevará al incremento de los precios del
suelo y la presión por la urbanización.
Imagen
2. Diseño del
Corredor Perimetral de Oriente.
Fuente: Agencia Nacional de
Infraestructura (2016).
Otro tipo de fenómenos, como la
propuesta de construir un sendero de sur a norte sobre los Cerros nos está indicando
la intención de continuar fragmentado la Estructura Ecológica Principal, del
modo como en los últimos 70 años ha ocurrido debido a la expansión del
perímetro urbano.
Si el conjunto de intervenciones
antrópicas continua fragmentando los elementos ecológicos que componen el
ecosistema de los Cerros, la pérdida de los servicios ecosistémicos no solo
será representativa para el Distrito Capital, sino para la región en conjunto.
El problema aquí, no consiste en ver cómo usamos el Derecho o elementos del
Ordenamiento para restringir, sino, cómo avizorando el desarrollo de un proceso
social, podemos implementar la construcción de un región sin sacrificar los
elementos de la Estructura Ecológica Principal.
El problema claramente está en
que las entidades encargadas del ordenamiento territorial, o que toman
decisiones de ordenamiento no están integradas en una sola mesa intersectorial,
las decisiones de conservación y restauración no van de la mano con las
decisiones de conectividad, ni con las decisiones de crecimiento urbano. Si la
ciudad se expande al oriente, será producto de una fuerza social que el Estado
no puede evitar, lo cual nos debe llevar a formular el problema desde una
óptica distinta y más integral: ¿Cómo gestionar una expansión ordenada de la ciudad
en el oriente sin fragmentar los servicios ecosistémicos que ofrecen los Cerros
Orientales?
Alan David Vargas Fonseca
Alan David Vargas Fonseca
miércoles, 30 de marzo de 2016
Reflexiones sobre la historia reciente del Ordenamiento Ambiental del Distrito Capital
Análisis
desde un enfoque Urbano Regional
Autor:
Alan David Vargas Fonseca[1]
Co-autores:
Adda
Daisy Vargas Fonseca[2]
Nicolás Bernardo Navas González[3]
_______________________________________________
[1] Estudiante de la Maestría de Ordenamiento Urbano Regional del Instituto de Hábitat, Ciudad y Territorio de la Universidad Nacional de Colombia. Abogado & Administrador Público.
[2] Estudiante de Ingeniería Mecatrónica de la Universidad Instituto Técnico Central.
Correo electrónico: advargas@lasalle.edu.co
[3] Abogado urbanista, egresado de la Universidad Nacional de Colombia.
Correo electrónico: nbnavasg@hotmail.com
Resumen
Los proyectos propuestos por la
segunda administración del alcalde Enrique Peñalosa exigen intervenciones
profundas en los componentes esenciales del sistema de áreas protegidas del
nivel distrital y por lo tanto implican modificaciones en la gestión de la
estructura ecológica principal. Al respecto, el hecho que todavía sean
cuestionados los usos permitidos en los suelos de las áreas protegidas y que
los proyectos urbanos demanden la modificación de la estructura ecológica
principal, significa que hay no hay una concepción de largo plazo sobre el Ordenamiento
Ambiental del Territorio en el Distrito Capital. Esto es debido a que las
decisiones sobre el ordenamiento ambiental no han podido ser tomadas por el
gobierno de la ciudad, las decisiones de ordenamiento relevantes han sido
proferidas por autoridades del nivel nacional, regional y por órganos del poder
judicial. El problema sobre el que se reflexiona en este documento consiste en
realizar una aproximación a los fenómenos sociales y administrativos por los
cuales no ha sido posible la definición de un proyecto de ordenación ambiental
del territorio del Distrito Capital. El objetivo de esta reflexión está
dirigido a identificar las perspectivas de gestión ambiental sobre las cuales
se debate la administración distrital y la región.
Palabras
clave
Ordenamiento Ambiental del
Territorio, Bogotá, Distrito Capital, Estructura Ecológica Principal, Plan de
Ordenamiento Territorial, Espacio Público, Visión de Ciudad.
Introducción
En el artículo primero del Plan de
Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, contenido en el Decreto
Distrital 190 de 2004, están definidos los objetivos del ordenamiento de la
ciudad a largo plazo, que brevemente pueden ser definidos del siguiente modo: 1)
Garantía de la sostenibilidad ambiental, económica y fiscal, 2) Auto
reconocimiento de la ciudad como nodo de la región 3) Deber de orientar la
planeación en perspectiva regional, 4) Detención de los procesos de conurbación
, 5) Dinamizar las ventajas competitivas de la región, 6) Reconocimiento de la
interrelación urbana-rural (hábitat), 7) Redistribución de los recursos
asociados a los desarrollos urbanos, y 8) Equilibrio y equidad territorial en
la oferta de servicios ciudadanos.
En síntesis, y de manera integrada,
podríamos decir que el «gran objetivo» del ordenamiento territorial del
Distrito Capital es el siguiente: Bogotá
debe ser una ciudad sostenible, debe conseguir ser el centro dinamizador de la
región, el gobierno de la ciudad debe ser capaz de garantizar una hábitat
equitativo para todos los pobladores y también debe prevenir los procesos de
conurbación. Ahora, más allá de estas declaraciones, en estos objetivos de
largo plazo no es fácilmente discernible una visión de ciudad, son objetivos
que pueden estar correspondidos con necesidades y aspiraciones de otras
ciudades del país o del mundo, pero en dichos objetivos no hay un proyecto de
ciudad ni una región en concreto, y la carencia de ese proyecto es la causa de
debates y controversias sobre el propósito al que deben ser funcionales las
estructuras del ordenamiento distrital.
Al respecto, recordemos que el Plan
de Ordenamiento Territorial (POT) define tres estructuras que soportan los
procesos sociales en la ciudad, estos son: La Estructura Ecológica Principal
(EEP), la Estructura Funcional de Servicios (EFS) y la Estructura
Socio-Económica y Espacial (ESEE). Dentro de la filosofía del POT, el enfoque
estructural está definido en el sentido que la estructura construye el objeto y
no a la inversa (Bastide, 1968). Esto
causa el vacío ontológico del POT, puesto que la administración cuenta con las
herramientas para gestionar cada una de las estructuras, pero no existe una
visión socio-espacial de la ciudad y la región, razón por la cual, las
propuestas de urbanizar el Área de Reserva Forestal Productora Thomas van der
Hammen, construir un gran malecón en la ronda del río Bogotá o construir un corredor
ecológico en el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá
(Cerros Orientales) no resultan ideas «imposibles».
Lo que será realizado en este
documento es un análisis global sobre lo que ha determinado la incertidumbre
del ordenamiento ambiental en el Distrito y que es motivo de pugna entre la
administración y las organizaciones civiles. En término concretos, nuestra
reflexión estará hilada por la siguiente pregunta: ¿Por qué no ha sido posible la
consolidación de una visión y ordenamiento ambiental en la ciudad de Bogotá y
la región? Esta pregunta nos llevará a formular el contexto ambiental de lo
urbano-regional en la Sabana de Bogotá. Metodológicamente, será planteado un
correlato histórico respecto de la Ordenación Ambiental de Bogotá y la región
en relación con la expansión del área urbana durante los últimos 70 años.
La
fragmentación urbana y socio-espacial de Bogotá: expansión de la ciudad e
impacto regional
Debido a las migraciones que
llegaron a Bogotá ocurridas entre 1950 y 1970, los investigadores ubican el
crecimiento de la población como uno de los principales problemas urbanos. Ya
sea en términos sociales (Torres Carrillo, 1993)
o como causa de los desequilibrios ambientales (Preciado Beltran, & Otros,
2005), el colapso urbano tiende a ser explicado en términos cuantitativos por
el aumento de los habitantes urbanos.
Sin embargo, la
exposición del problema urbano de Bogotá enfocada solamente en el desarrollo del
impacto de las tasas de crecimiento no resuelve las preguntas cualititativas
que son posibles de formular cuando se realizan análisis sobre la trayectoria
de las instituciones urbanas y los proyectos de infraestructura urbano-regional.
A modo de ejemplo, el crecimiento urbano de la ciudad no hubiera sido posible
sin las innovaciones que tuvieron lugar durante el siglo XX, como la
potabilización del agua (Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, 2003) , la construcción de una red de
alcantarillado (Torres Latorre, & Mejía Pavony, 2013), el desarrollo ferroviario
de Bogotá y el establecimiento de la capital como centro comercial y de
servicios (Zambrano, 2007).
Este tipo de
factores, relacionados con la modernización de la ciudad y la puesta en marcha
de un proyecto burgues (Mejía Pavony, 2009), habían determinado el crecimiento
de Bogotá en la segunda mitad del silo XX mucho antes de los eventos ocurridos el
9 de abril de 1948. Las consecuencias del evento denominado “bogotazo” fueron simplemente
la canalización de un proceso que ya tenía impulso[4]
_______________________________
[4] Particularmente, en lo que se refiere al
incremento de la población de Bogotá, desde 1918 son identificables el aumento
de las tasas de habitantes en Bogotá (Vargas Lesmes, & Zambrano, 1988).
De este modo, el
problema a identificar aquí no es el aumento de la población urbana en Bogotá y
todos los desequilibrios que han sido identificados por diversos estudios, sino
los problemas emergentes de carácter cualitativo relacionados con la
administración municipal y la visión de Bogotá como una unidad. Al respecto, para
realizar una aproximación a este fenómeno, es esencial revisar el papel de la
construcción de vivienda formal e informal en la ampliación y construcción de la
red urbana en el siglo XX, pues conforme aumentó la cantidad de los habitantes
de la ciudad, aumentó la demanda de espacios para vivir.
Esta demanda de
vivienda, realizada por diferentes sectores sociales, ocasionó el
desbordamiento del antiguo perímetro urbano: el tradicional casco histórico de
Santafe, que durante más de tres siglos creció lentamente, fue desmantelado.
Alrededor del casco colonial se formaron diferentes procesos de vida urbana, el
comercio y el capitalismo transformaron el paisaje preminentemente religioso
que había heredado la ciudad del período colonial y el cual fue conservado
durante el primer siglo republicano, de un modo similar por el cual las
ciudades de la edad media fueron transformadas con el auge del comercio (Pirenne,
1971).
El problema está,
en que tal como lo habían planteado los clásicos, un conjunto de casas no hacen
ciudad, y Bogotá, en el medio del proceso de transformación capitalista del
siglo XX se convirtió en un espacio para una multitud casas. Diferente a lo que
ocurrió en los siglos anteriores, en el que la ciudad capital era un lugar de
paso para la élites administradores y no de establecimiento (Martínez, 1978), Bogotá en el siglo XX se convirtió en un lugar donde la burguesía, los
terratenientes regionales, las incipientes clases medias y las nuevas clases
obreras querían o debían vivir.
Podemos decir que
el modelo general para construir dicho conjunto de casas para ricos y no ricos fue
concebido como la construcción “ciudades” dentro o alrededor de la “ciudad”.
Chapinero es el primer ejemplo de un espacio urbano relacionado con Bogotá que
asumió una independencia simbólica respecto al orden urbano de la tradicional
Bogotá (Mejía Pavony, 2009). Chapinero marcó la pauta de crecimiento de la red urbana
al norte del casco histórico, especialmente para las personas con capacidades
económicas que buscaban encontrar la intimidad y gozar efectivamente de las
condiciones higiénicas disponibles para cierta clase de ciudadanos a finales del
siglo XIX (Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, 2003).
El hecho
ordenador, por el cual aquel cacerio al norte llamado Chapinero se unió
urbanisticamente con el tradicional casco colonial tuvo consecuencias
importantes. Primero, las relaciones entre Chapinero y Bogotá incentivaron la
construcción de la primera obra de infraestructura visible: el tranvía. Por otra parte, Chapinero
dio el ejemplo, para que de modo análogo, la población tuviera la aspiración
de vivir “a las afueras de la ciudad”, no importaba si fuera en el norte o en
el sur[5].
______________________________
[5] Parece sencillo afirmar esto, y aunque en el sur hubo algunos ejemplos, como el barrio ciudad jardin, en el sur de
la ciudad había condicionantes materiales y simbolicas para realizar proyectos
apetecidos por la naciente burguesia, el primero era la disponibildad del
acueducto de hierro, y segundo en el sur estaban instalados los hospitales y
asilos para individuos sin recursos económicos.
Esta trayectoria,
que tuvo una inercia incuestionable durante los gobiernos de la hegemonía
conservadora, adquirió forma y patrocinio estatal con la consolidación de un
gobierno planificador en los gobiernos de la República Liberal (1930-1946) (Arango
López, 2011). En esta época, un ejemplo notorio de la visión de ciudades dentro
de la ciudad fue la planificación y construcción de la ciudad universitaria: la Universidad Nacional fue desplazada de los
edificios del centro de la ciudad a la periferia, en el occidente, donde las
lagunas y pantanos no hacían pensable la instauración de viviendas.
En este contexto,
en el que estaba apareciendo una red urbana de ciudades satélite sin
corresponder a un proyecto planeado o controlado, en el que las nuevas oficinas
públicas obras y urbanismo intentaban instaurar y poner orden, fue propuesta e
implementada la primera zonificación de los usos del suelo y establecimiento de
un perímetro urbano en Bogotá mediante los Acuerdos 15 y 22 de 940.
Imagen 1. Plano de Bogotá:
Perimetro de la zona urbanizable (Acuerdo 15 de 1940) y linderos de las zonas a
que se refire el artículo 4 del Acuerdo 22 de 1940.
Fuente:Secretaría de Obras Públicas
Municipales, tomado de Cuéllar Sánchez, & Mejía Pavony (2007).
Esta zonificación y determinación
del perímetro urbano tenía varios objetivos. Primero, consolidar las áreas de
urbanización definitivas para Bogotá, segundo, no permitir el otorgamiento de
licencias para los predios o áreas fuera del perímetro, y por último, la
zonificación pretendía aumentar el impuesto predial de acuerdo a la zona, para
obligar a los propietarios a urbanizar los lotes y así solucionar la escasez de
vivienda de un modo controlado por la administración municipal,
específicamente, el Acuerdo 22 de 1940 busca generar una transformación en las
zonas B y C.
Imagen 2. Corema de del plano de Bogotá y la
zonificación establecida por el Concejo en el año de 1940.
Fuente: Elaboración propia con base en el plano de 1940.
La zona A corresponde al Centro
histórico cultural, el cual ya estaba edificado y el Acuerdo 22 de 1940 no
establece disposiciones especiales para esta zona, como tampoco para la zona D.
La apuesta era urbanizar las zonas B y C con barrios residenciales y obreros
(el norte y el occidente de la ciudad), con los cuales se esperaba compactar la
ciudad nuevamente: este es uno de los primeros instrumentos cuyo propósito era
rellenar los espacios vacíos (lotes) dejados de lado por el desarrollo urbano y
de compactación.
Sin embargo, los acuerdos de 1940
ya contenían las semillas de los problemas de ordenación actuales. En primer
lugar, dejaron por fuera del perímetro urbano asentamientos claves para el
futuro desarrollo informal de la ciudad, como fueron los barrios de Santa Lucia
y las Ferias. En segundo lugar, no fue contemplado el desarrollo urbano de los
municipios vecinos, por ejemplo, el caso de Usme y Bosa en el sur,
específicamente en lo que hoy es la localidad de Tunjuelito, o de Usaquén y
Suba al norte y de Engativá en el occidente.
Imagen 3. Croquis de las urbanizaciones
clandestinas en Bogotá y los alrededores hacia 1950.
Fuente: Joaquín Martinez, tomado
de Cuéllar Sánchez, & Mejía Pavony (2007).
En el croquis sobre urbanizaciones
clandestinas elaborado por el ingeniero Joaquín Martinez en el año de 1950, observamos
con color negro los proyectos urbanísticos de la ciudad formal, y en color rojo
los procesos informales, estos últimos representan el fracaso del proyecto del
Acuerdo 15 de 1940. Dado que los procesos de parcelación informal estaban
siendo impulsados por la necesidad de vivienda y guiados por la idea de mejorar
la calidad del vida lejos del centro, los habitantes y testigos de este hecho
ordenador no repararon en la conservación de humedales o relictos de bosque,
incluso en gran cantidad de urbanizaciones informales no fueron conservados lugares
para el espacio público diferente a las calles por medio de las cuales ingresaban
a la casa (Zambrano, 2004).
Lejos de ser el modelo de la ciudad
en el jardín, el cual defendía la conservación de amplios espacios verdes (Hall, 1988), este modelo de espacios semi-urbanizados, dispersos y
desarticulados condicionó los futuros proyectos de uniformidad e identidad de
la ciudad a la construcción de vías. Desde entonces, la sensación de la
velocidad y el proyecto de una ciudad-región para los automóviles, ha demandado
una gran cantidad de sacrificios ambientales: vivir y desplazarse en Bogotá ha
insensibilizado a los habitantes respecto de la relación con la naturaleza.
Imagen 4. Impacto del proceso de urbanización
no controlada en la Sabana de Bogotá.
Fuente: (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, 1974).
En 1950 era difícil imaginar que
aquellos inmensos espacios en blanco iban a ser rellenados de cemento y
ladrillo, quizá como a nosotros, en el año 2016 nos asombra el hecho que la
Sabana está un intenso proceso de urbanización, sin embargo, ya en el estudio
realizado por el BIRF en 1972, con base en la superación de expectativas sobre
el crecimiento de la población de Bogotá, fue previsto que el crecimiento
continuaría y afectaría al conjunto de municipalidades vecinas a Bogotá, tal
como está mostrado en la imagen 4.
Desde hace 70 años es claro que el
problema de Bogotá no le compete únicamente a la entidad territorial que hoy se
corresponde con el Distrito Capital. El proyecto de una ciudad y una región no
es debatido porque parece que la falta de ordenamiento ha sido un ingrediente fundamental
para la prosperidad de intereses de políticos locales, urbanizadores y oficinas
administrativas. Si los políticos no están interesados en negociar los círculos
electores, si los urbanizadores sacan más ganancias en una región sin orden y
si las entidades administrativas pueden cumplir mejor los mandatos legales sin
complicar la ejecución en enredadas formas de cooperación, entonces será
preferida la actuación individual.
Parece que hay mejores
oportunidades para los actores clave en la falta de consenso, y en ese marco,
la ordenación ambiental refleja la fragmentación política y social de la Sabana,
la cual debería contar con un solo proyecto. Ahora, retomando lo dicho al
principio de este intertítulo y respecto de la trayectoria de Bogotá, parece
ser que esa aspiración a evitar la conurbación y construir una ciudad compacta,
una ciudad de ciudades de casas, refleja
la ausencia de una región deseada y capaz de atender el problema cualitativo de
la sostenibilidad.
La contradicción fundamental del
POT, que refleja la conveniencia de una falta de consenso regional, consiste en
que las administraciones de turno no pueden aceptar que las decisiones de
ordenamiento relevantes no sean visibles en el territorio del Distrito Capital.
No importa que a Bogotá vayan a llegar dos o tres millones de personas más,
esta ciudad ya no puede seguir siendo pensada como una metrópolis súper compacta,
y sin embargo así es. De este modo, si Bogotá intenta resolver los problemas de
espacio público y de vivienda solo mirando el suelo propio entonces tenemos que
los territorios del sistema de área protegidas son los primeros en ser
amenazados, si la discusión se queda en ese nivel, proyectos como la
urbanización de la reserva van der Hammen son problematizados como una
necesidad de la ciudad.
La
región ambiental de Bogotá: Bordes, Región y Nación
La unidad de Bogotá y su relación
con la región es visible por medio de las vías y la infraestructura de
transporte que une a la Sabana. Las vías incentivan el intercambio económico y
en un modo muy importante garantizan la sostenibilidad de la ciudad porque por
ellas llegan los alimentos y fuentes de energía que necesita la población. Las
vías son una infraestructura visible, diferente a las infraestructuras
ambientales: los procesos ecológicos son identificables en el territorio pero
la interacción y la dinámica de los servicios ambientales que usa la población
requieren de una formación conceptual para valorarlos.
Imagen 5. Bogotá y sus alrededores: Hoyas hidrográficas
de propiedad de Bogotá y por adquirir hacia 1955.
Fuente: Plano elaborado por Francisco Wiesner, tomado de Cuéllar Sánchez, & Mejía Pavony (2007).
Debido a dicha necesidad conceptual
para entender los procesos ecológicos, son las disciplinas y los profesionales
de la ingeniería, quienes inicialmente señalaron la importancia de conservar
los bosques donde nacían los ríos y de la necesidad de adquirir los predios correspondientes
a las hoyas hidrográficas cercanas a la ciudad para garantizar la
sostenibilidad (Bernal Hadad, 2005). Con
todo, durante el proceso de apropiación ecológica de la región, la razón no era
la sostenibilidad sino, sino “la higiene, el saneamiento y el embellecimiento”.
Además, el proyecto de garantizar la
sostenibilidad de la ciudad en la región fue un asunto de interés nacional. Con base en la Ley 127 de 1919, pero
especialmente con la Ley 50 de 1931, la cual declaró de utilidad pública las
obras relacionadas con el desarrollo urbano de Bogotá, la nación intervino para
construir la planta de tratamiento de Vitelma y el embalse de la Regadera, dos
obras que mejoraron la calidad del agua y el abastecimiento (Zambrano, 2007). Luego de esta decisión de ordenamiento
del nivel nacional de los gobiernos de la república liberal, el siguiente
movimiento lo hizo el General Gustavo Rojas Pinilla, quien proyectó en el
espacio urbano de Bogotá una imagen de nación moderna: la construcción del
Centro Administrativo Nacional, el Aeropuerto El Dorado, la Autopista Norte,
ente otras de las intervenciones del Ingeniero General, fueron decisiones de
ordenamiento impuestas por la nación y que reconfiguraron la dinámica de
ocupación del suelo (Cortes Díaz, 2006).
La objeción a los actores
históricos que desde el nivel nacional tomaron diferentes decisiones de
ordenamiento sobre el espacio urbano de Bogotá no consiste en la falta de
planeación, quizá natural para aquel tiempo, sino en la incongruencia de los
proyectos respecto de la idea de una ciudad, la nación ordenó el espacio urbano
con miras a crear un centro administrativo de la nación, dejando de lado los
impactos en la estructura socio-económica y espacial. No podemos afirmar que la
modernización es en sí misma destructiva, de hecho en la imagen 6 traemos a
colación un plano elaborado por Le Corbusier en su visita a Bogotá, y que
contiene una versión moderna de las primeras propuestas de ordenamiento ambiental
y control de la expansión urbana. En dicho plano no solo hay plan para
controlar la urbanización ilegal, sino una propuesta de vida de los habitantes
en el territorio.
Imagen 6. Cinturones verdes para la ciudad
de Bogotá propuesto por Le Corbusier para el plan Piloto en 1950.
Fuente: Le Corbusier, Proyecto de Plan Piloto para Bogotá, tomado de Cuéllar Sánchez, & Mejía Pavony (2007).
Los bordes ambientales tienen un
efecto simbólico en la proyección y visión de la ciudad (Zuluaga Sánchez, 2008). Debido a la demanda de agua que produce la
ciudad, ha sido necesario la apropiación de la oferta ambiental de la región, lo
cual produjo un desvanecimiento del contacto de la población con los ríos y
embalses distantes de los cuales beben. Puesto que el área urbana depende cada
vez más de las ofertas ambientales distantes, un modo de traer la estructura
ecológica principal al área urbana puede ser por medio de una estructura
simbólica con corredores de ronda y franjas de transición entre lo urbano y lo
rural.
Este proyecto de “modernidad verde”
de Le Corbusier existe formalmente en el ordenamiento del POT, figuras como los
corredores ecológicos o similares buscan establecer franjas ambientales
visibles que sean referentes para la ciudad
(Remolina Angarita, 2006). Pero la diferencia entre la propuesta de Le
Corbusier y lo que está establecido en el POT consiste en que los actuales
corredores ecológicos no fueron un proyecto consciente, son un relicto de naturaleza
que no fue arrasada ni escondida (Osorio Osorio,
2005).
Específicamente la relación entre
los bordes de la ciudad y la región, consiste en que por medio de los bordes,
los habitantes pueden mirar la región,
dado que desde 1940 el perímetro urbanizable viene siendo ensanchado y los
bordes desplazados hacia lo rural, la administración de la ciudad ni los
ciudadanos han podido ver la región. Pero, para administrar esta gran metrópoli
ciertamente fue necesario que la administración pública pudiera gestionar,
definir y apropiar la oferta ambiental regional, este trabajo ha sido realizado
por el Acueducto de Bogotá, que con un enfoque gerencial ha logrado traer agua
desde diversas partes para satisfacer la sed de los bogotanos y habitantes de
otros municipios (Mesa, & Otros, 2010).
Por otra parte, están las
intervenciones propiamente ambiental que realizaron entidades del nivel
nacional para detener el deterioro ambiental (Ministerio del Medio Ambiente, 1998) . En un primer
momento, una entidad clave en la definición y manejo del río Bogotá, los
afluentes y los bosques fue el Inderena, quien en 1976 realizó un conjunto de
declaraciones que modificaron teóricamente el papel de las montañas y los ríos
en la Sabana. Específicamente con el Acuerdo 30 de 1976 de dicha entidad fueron
establecidas las áreas de reserva forestal del Bosque Oriental de Bogotá y de
la Cuenca Alta del Río Bogotá.
Estas reservas fueron declaradas en
el proceso de formulación de una política ecológica nacional. Para aquel
entonces no tenían fines urbanísticos, en el sentido de limitar la expansión
urbana, las reservas estaban lejos del área urbana, excepto la del Bosque
Oriental de Bogotá, la cual perseguía otros fines, e instauraba una nueva filosofía
en la política de conservación ambiental: los propietarios o poseedores de
predios en reservas declaradas tienen responsabilidades con la protección y
conservación del ambiente (Carrizosa Umaña,
1978).
Imagen 7. Corema de los bordes
urbano-ambientales del Distrito Capital en el año 2016.
Fuente: Elaboración propia.
A la Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca y a la administración distrital le tomó al menos tres décadas
interpretar y hacer valer la conservación al menos de la reserva del Bosque
Oriental de Bogotá, pues incluso hasta hace poco, el Consejo de Estado en una
sentencia de segunda instancia del 5 de noviembre de 2013 (Sentencia de
Segunda Instancia Cerros Orientales y Franja de Adecuación, 2013) decidió
definitivamente la legalidad de la exclusión de más de novecientas hectáreas en
la reserva, de las cuales la mitad habían sido urbanizadas o parceladas. Los
bogotanos jamás decidieron tener una reserva en los cerros visibles del
oriente, que durante siglos fueron simplemente una dispensa de madera. La
decisión de ordenamiento vino de afuera, la administración local simplemente intenta
hacer una ejecución de ella.
Por otra parte, el establecimiento
del río Bogotá como límite en el occidente vino a ser más un hecho ordenador
que una decisión. Conforme las urbanizaciones iban venciendo las ´dificultades
de las áreas inundable, a las cuales hoy denominamos humedales, la ciudad fue
extendiéndose por la Sabana hasta que llegó al límite del área de manejo especial
del Río Bogotá, la cual también es el límite administrativo entre Bogotá y
municipios como Funza y Cota. Aquí quien se ha encargado de gestionar la
conservación del río ha sido la Corporación Autónoma Regional y nuevamente el
Concejo de Estado, quien en una sentencia de segunda instancia del año 2014 (Sentencia de segunda instancia catastrofe ecológica
del río Bogotá, 2014) tomó ordenó realizar un gran conjunto
de intervenciones para solucionar lo que fue denominado la catástrofe ecológica
del Río Bogotá.
Respecto del sur y el norte, los
problemas son semejantes pero distintos. En el sur de la ciudad ya existe una
conurbación notoria con el municipio de Soacha, tanto así que la Empresa de
Acueducto de Bogotá presta sus servicios al mencionado municipio, sin embargo,
en lo que se refieren a la unión de los espacio urbanos entre Bogotá y Soacha
esto ha sido realizado en contexto de urbanización ilegal y además son
construcciones realizadas en lomas en montes que hacen difícil el gobierno (Moreno, 2004). Pero también en el sur hay una
comunidad rural organizada que realizan trabajo social y político en función de
una visión de borde de ciudad urbano-rural sostenible (Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander Von
Humboldt , 2014) .
La comunidad rural del sur de
Bogotá existe porque en dicha área rural de Bogotá es inmensa, contiene el área
rural de la localidad de Usme, Ciudad Bolívar y toda la localidad de Sumapaz (Bohórquez Alfonso, 2009). Mientras que en el
norte, solo queda una pequeña porción de área rural que separa el área urbana
del Distrito Capital del límite administrativo con Chía y Cota. Aquí, la
decisión de constituir un área de reserva sobre mil cuatrocientos hectáreas ha constituido
una de las determinantes de ordenamiento más problemáticas en la historia reciente
de Bogotá (Ardila, 2009), pues en
comparación con el la reserva del Bosque Oriental, el área rural de sur de
Bogotá o el área de manejo de especial del Río Bogotá, estas mil cuatrocientos
hectáreas son cuantitativamente insignificantes.
Imagen 8. Corema de la Estructura Ecológica
Regional de la Sabana de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca.
Fuente: elaboración propia.
Pero recordemos que al principio de
este artículo nos alejamos de los tipos de análisis enfocados en de datos y
nociones cuantitativas. Como es apreciable en la imagen 7, en el Corema de los
bordes urbanos de Bogotá, y del modo como hemos hecho una breve aproximación a
la historia de dichos bordes en el ordenamiento reciente, todos estos bordes le
son impuestos a Bogotá desde afuera, y hasta cierto punto es entendible los
recursos a la revisión y modificación. Sin embargo, es positivo para la ciudad
contar con estos bordes porque le permiten mirar a la región.
El ordenamiento ambiental expresado
en los actuales bordes urbano-ambientales muestra un cerco a al área urbana del
Distrito Capital, y para algunos eso debería ser así, sin embargo, pensar de un
modo esquemático, parecido a 1940 nos llevará a que la visión del estudio del
BIRF en 1972 sobre la urbanización de la Sabana se haga realidad. Bogotá y la
región tienen un reto, el cual consiste en construir una visión ambiental de la
región. Al respecto en la imagen 8, aparece diseñado un Corema con los
elementos esenciales de una estructura ecológica regional.
El elemento central de esta
estructura es el Río Bogotá, el cual atraviesa toda la Sabana, y del cual
aprovechamos el agua para nuestro consumo y el riego. Seguido a al río está el
Área de Reserva Forestal Protectora-Productora Cuenca Alta del Río Bogotá, que
junto con otras estrategias de conservación de la CAR forman un corredor verde
en la Sabana. En el Corema resaltamos el sistema de paramos del oriente, del
cual traemos gran cantidad de agua y por último le damos especial relevancia a
la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá. Esta es la región que
los bogotanos debemos ver.
Más allá de los debate técnicos,
dado que estamos en un plano político (Weber, 1977),
e incluso con el principio de prevención y precaución, las áreas protegidas no
son lugares intocables, las decisiones futuras sobre el ordenamiento podrán
tomar dos rumbos. El primero consiste en tomar decisiones de ordenamiento solamente
mirando el cuadrado esbozado en la imagen 7, y el segundo tomando decisiones
mirando la región ambiental planteada en la imagen 8.
Mirar el ordenamiento ambiental
solamente desde el Corema de la imagen 7 es decir, solo mirando los bordes
urbano ambientales conllevará muy probablemente a dar continuidad a la
tradición administrativa que viene desde 1940, en la cual, la administración
distrital se encierra en un perímetro, en una idea jurisdicción, con la
obsesión romana de mostrar resultados por medio de obras que pueden ver quienes
viven en el Distrito, y en ese caso, el Distrito no cumplirá uno de los
objetivos del POT, que consiste en ser nodo de la región. Por este camino las
discusiones sobre la reserva Thomas van der Hammen estarán centradas entre las
necesidades de hacer viviendas (hacer más ciudades dentro o alrededor de la
ciudad) versus los argumentos científicos a favor de la conservación, pero esta
dimensión no le dará lugar a la necesidad de un proyecto de una ciudad dentro
de una región.
Por otra parte, si miramos los
problemas de ordenamiento ambiental desde la imagen 8, probablemente la ciudad
podrá diseñar un proyecto de ciudad en la región y en sentido contrario, los
actores regionales podrán construir un proyecto regional alrededor de la
ciudad. Si esta posibilidad tuviera lugar, Bogotá y la Sabana por primera vez
estarían en curso de un proyecto de unidad, pero en todas partes hay trabas que
desarticulan las posibilidades de integración administrativa, solo para citar
un ejemplo, el parágrafo del artículo primero de la Ley 1625 de 2013, sobre
áreas metropolitanas, establece que Bogotá debe tener una ley especial para
formar áreas metropolitanas con los municipios conurbados, disposición que
entorpece la posibilidad de iniciar asociaciones efectivas.
En todo caso, si Bogotá tuviera
poder para conservar, mejorar y garantizar la conservación de la estructura
ecológica regional o construir proyectos urbanos en otros municipios con la
respectiva estructura de servicios básicos, la disputa sobre la reserva del
norte pasaría a un segundo plano, porque lo importantes es cómo Bogotá y la
región garantizarán un equilibrio, sostenibilidad y vida digna a toda la
población en los próximos años ¿Cómo serán gestionados los páramos del
oriente?¿Cómo será recuperado el río Bogotá? ¿Cómo serán sembrados bosques para
proteger la oferta hídrica de la región? ¿Cómo será garantizada la construcción
de una vivienda digna para todos los habitantes de la Sabana? ¿Cómo será
gestiona la estructura simbólica de conservación y convivencia con la
naturaleza? Ese tipo de preguntas son las que deben ser respuestas por una
administración distrital responsable con la región.
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